上海在 2022 年下半年完成了成片旧改的收尾工作。“两旧一村”（包含旧住房改造、旧区改造以及城中村改造）接着成为上海城市更新新阶段的重要任务。上海在 2024 年 5 月到 8 月这段时间公示了各区 2025 年至 2026 年的土地储备和土地专项准备滚动计划。2025 年初时，各区“征地和拆迁补偿支出”的预算公布了。这个问题随之再次引发了社会各界的广泛关注，因为它与群众的切身利益息息相关，同时也是上海无论如何都要办好的事。2025 年 2 月 13 日，上海发布了《2025 年上海市推动经济持续回升向好一揽子政策举措》，再次着重提出要全面加快“两旧一村”改造以及城市更新的进程。
本文尝试对各区征地拆迁预算以及土地储备计划的总量和分布结构进行分析，以探讨上海城市更新背后的趋势。
一
“两旧一村”加速推进，拆迁支出持续攀升
上海各区公布了 2025 年的政府性基金预算报表。2025 年的“征地和拆迁补偿”合计总额超过 1400 亿元。与去年相比，提升幅度达到了 23.8%，提升幅度较大。
实际上，2022 年下半年上海的成片旧改完成后就收官了。接着，上海进入了“两旧一村”的新阶段。2023 年，征地和拆迁的支出执行数超过了千亿。在那之后的两年，这个支出还在持续上升。上海的城市更新步伐一直没有停下，正在奋力地向前行进。
徐汇区的征地和拆迁补偿预算为 430 亿元，位列前三；浦东新区的征地和拆迁补偿预算为 280 亿元，位列前三；黄浦区的征地和拆迁补偿预算为 260 亿元，位列前三，且这三个区的预算都超 200 亿元。虹口区的预算增幅显著，在 30%-40%之间；杨浦区的预算增幅显著，在 30%-40%之间；宝山区的预算增幅显著，在 30%-40%之间。虹口区的预算超 100 亿元，宝山区的预算超 100 亿元，它们也将是今年的拆迁主力区域。
从支出趋势方面来看，徐汇区、黄浦区、虹口区、杨浦区这些中心城区的征地和拆迁支出呈现连年上升的态势。静安区今年的预算同比有超过两成的增幅。浦东新区、闵行区、松江区、奉贤区、青浦区在 2023 年经历支出高峰之后，连续两年处于下降状态。此外，宝山区、嘉定区、普陀区、长宁区的支出情况是有起有伏，但整体较为平稳。
二
土地储备和土地专项准备计划，反映未来潜力
2025 年的征地和拆迁支出预算反映的是当下情况。土地储备和土地专项准备能够体现未来的潜力。上海在 2024 年 5 月到 8 月期间公示了各区 2024 年度国土资源利用计划以及 2024 - 2026 年滚动计划，这些计划可以说是上海“拆迁户”最初的规划。土地储备滚动计划指的是动迁之后预计会出让的地块，这些地块主要是住宅和商办用地。在土地专项准备滚动计划中，有预计要建设市政工程的地块，主要是近期计划实施的学校、医院、绿地、交通道路等。要注意的是，土地储备滚动计划并非完全等同于未来的土地储备计划。上海市规划和自然资源局明确指出，对于 2025 - 2026 年土地储备滚动计划，要聚焦重点并且稳定库容，这是对编制后续年度储备计划的提前谋划，不能将其作为土地储备项目立项的依据。
从土地储备方面来看，土地储备计划是以面积维度来进行统计的。所以，浦东新区以及郊区的规模要比中心城区大很多。在 2024 年的土地储备计划中，浦东新区、青浦区、闵行区的地块面积处于前三名的位置。将未来两年的土地储备滚动计划加以考虑后可以发现，除浦东新区和青浦区外，奉贤区有较大潜力，崇明区有较大潜力，松江区有较大潜力，金山区有较大潜力，嘉定区有较大潜力，而闵行区潜力略显不足，宝山区潜力略显不足。中心城区中，徐汇区规模最大，静安区潜力一般。
土地专项准备反映的是这些区域未来在生态环境与基础设施方面的建设情况。从这一角度来看，浦东新区在 2024 年规模最大，宝山区在 2024 年规模也较大，松江区在 2024 年规模同样最大。并且这三个区在 2025 年至 2026 年仍将继续加大投入力度。另外，闵行区未来的潜力较大，嘉定区未来的潜力较大，奉贤区未来的潜力也较大。
三
不同区域根据自身特点制定了不同的发展战略
重点发展板块具体来看，从 2025 年到 2026 年的各区土地储备滚动计划来看，以及从土地专项准备滚动计划来看。
中心城区开展精细化更新工作，其主题词为旧改与风貌保护。此项工作强调以核心区位的城市更新作为牵引力量，以此推动区域功能的升级。
2025 年同比 2024 年执行数几乎翻倍。2024 年，东安一、二村片区进行旧城区改建。这一项目是上海史上最大单地块一次性征收项目。它耗费了徐汇区 2024 年 233 亿元年度预算中的绝大部分资金。据测算，这个项目占地面积 19 万平方米，总建筑面积约 33 万平方米，涉及 6057 证住户。每平米动迁补偿超过 10 万元。2025 年，徐汇区提出要加快实施“5 + 1 + X”城市更新计划。其中，5 指的是中山南路、肇嘉浜路、龙吴路、桂林路、漕宝路；1 指的是大徐家汇，重点在于东安一村、二村、张家弄片区的旧改以及襄阳南路 452 弄。另外，土地收储也会加快推进，重点是漕宝路沿线和龙吴路沿线。徐汇未上报 2025 - 2026 年土地储备滚动计划。2024 年储备计划有 103 幅地块，总面积 123.51 公顷。在中心城区储备计划中，地块数量位列第一，面积也位列第一。其供应主力在华泾、长桥、漕河泾，这些区域是以城市更新为牵引来推动区域资源盘活、产业联动和形态提升的。徐汇中城功能区将优化上海南站周边综合交通，推进龙吴路功能提升、龙川路、泉江路南延伸等“六纵”道路开工，以打通南北交通中梗阻。
黄浦区在 2025 年的征地拆迁预算超过 260 亿元。与 2024 年的执行数相比，增长幅度超过四成。黄浦区目前尚未上报 2025 - 2026 年的土地储备滚动计划。然而，2024 年的计划中包含了 2 幅地块，其中一幅是乔家路东北块，另一幅是 186 街坊，这两幅地块都位于外滩街道。186 街坊属于外滩“第二立面”的项目。该项目预期要达成风貌保护的目标，还要实现功能升级，同时改善民生。旨在打造全市乃至全国著名风貌保护区城市更新的样板。近两年，外滩第二立面城市更新工作进展顺利。160 街坊（老市府大楼项目）已基本完成更新，163 街坊（大丸百货）已基本完成更新，179 街坊（外滩·中央商场）已基本完成更新。圣三一堂完成了更新改造，中南大楼完成了更新改造，沙美大楼完成了更新改造，外滩艺术中心一期（四川中路 185 号）完成了更新改造，卜内门洋行完成了更新改造。166 街坊项目旧改签约生效，167 街坊项目旧改签约生效，168 街坊项目旧改签约生效。2025 年 1 月 23 日，《上海市黄浦区外滩 01、02 更新单元规划实施方案》正式公开印发，该方案涉及的旧改土地总面积约为 63.5 万平方米。
虹口区 2025 年的征地拆迁预算超过 100 亿元。与 2024 年的执行数相比，增长了 36%，增幅较为明显。预计会在旧改方面加大力度。在 2025 年年底之前，计划全面完成 14 个零星地块以及 3000 余户居民的旧改工作。到 2024 年 12 月，虹口区 143 街坊旧改项目已陆续签约生效，涉及 449 证；广中路街道广灵一村三期成套改造项目 100%签约；虹口区 220 街坊和 255 街坊发布了旧城区改建房屋征收意愿征询公告；北外滩板块房龄 21 年的商品房小区“虹宸易居”启动了搬迁。这主要是因为虹口区零星旧改以及不成套旧住房改造呈点状分布所导致的。
杨浦区在 2025 年的征地拆迁预算超过 70 亿元。与 2024 年的执行数相比，增幅达到了四成以上。杨浦在 2025 至 2026 年被列入土地储备滚动计划的有 33 幅地块。这些地块大部分处在杨浦滨江以及定海街道（复兴岛）。其中大多是对上海国企的存量土地资源进行盘活。涵盖了上海食品公司、上海先锋电器厂、东方国际、上海电气、百联集团等。这与杨浦的老工业基因相契合。据统计，未来十年，待更新工业地区的面积会超过 1.8 万平方公里。这显示出城市更新市场具有巨大潜力。专项准备计划地块不多，有5幅地块，其中4幅处于新江湾。
静安区在 2025 年的征地拆迁预算为 17.7 亿元。在中心城区范围内，此预算规模相对较小，仅比长宁区的预算规模高。然而，其增幅超过了 20%，增幅较为明显。从土地储备计划方面来看，存在一些旧改项目。但与 2024 年相比，无论是规模还是数量都呈现出下降的趋势，显示出后续发展的力量不足。预计大宁板块将上架 14 幅地块。
普陀区：2025 年的征地拆迁预算为 23.9 亿元。2025 年的征地拆迁预算相比 2024 年减少了四成。2025 至 2026 年的土地储备滚动计划包含 9 幅地块。这些地块多位于真如和石泉。另外，未来两年普陀的土地专项准备还有 11 幅地块。真如在其中也是建设的主力。近年来，普陀通过产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，以及市属国企存量土地资源“四个一批”专项行动和城市更新工作。以此为抓手，进一步推动存量土地盘活利用。将红旗村的城中村改造成了一个集合了大型商业、超高层写字楼群、文化剧院、山姆会员商店、公园绿地、人才公寓和高端住宅等七大业态的真如境。未来，真如将会继续向前发展。在普洛斯桃浦智慧冷链产业园，企业的自有低效用地进行了转型升级。这些用地被转变为商业商办、租赁住房、产业研发等用途，并且是通过“零增地”提容改造来实现的。在 2025 - 2026 年年土地储备滚动计划中，万里街道的一宗地块，即“普信冷库、星云经济区”，其体量较大，占到全部 9 幅地块面积的近六成。该地块紧邻桃浦，有希望形成集聚效应。
长宁区：2025 年的征地拆迁预算处于最低水平。在城市更新领域，近年来长宁打造了武夷 MIX320 等园区更新项目，还有武夷路 333 号黑湖科技总部。同时，对翡悦里（飞乐音响厂旧址）、新象限·武夷（上海第四电表厂）以及新秀汇（原皮肤病医院地块）等进行了更新，对老建筑实施了保护性改造，挖掘出了产业新空间。长宁老厂房地块面积有限，且大多紧邻居民区，所以改造项目处于新老建筑夹杂的状态，规模较小。2025 年至 2026 年列入长宁土地储备计划的有 24 幅地块，其占地面积为 11 公顷，体量很小，分布较为分散，几乎每个板块都有。2025 年长宁会积极打造商务区成片更新的样板区。它将助力上海国际航空货运枢纽的建设。预计重点发展的区域是虹桥商务区的商办物业更新。近期天山五村的旧住房改造拆除重建项目未通过征询。原因或许是“拆一还一”改造和安置方案的满意度较低。这反映出旧住房成套改造急需探索新的模式。
2、郊区进行大规模改造，主旋律是城中村改造和产业协同
浦东新区在 2025 年的预算超过 280 亿元。与 2024 年的预算数相比，下降了 7%。浦东新区在 2023 年完成了内环内“城中村”点位的清零工作。2024 年，全面开启了中环内“城中村”的改造。同时，加快推进不成套职工住宅的改造，年度计划拔掉 7000 户。这涉及 15 个镇，主要包含“城中村”整体改造项目，以及合庆、唐镇、曹路等的保障房项目，还有产业土地储备项目、市政道路和生态类项目等。浦东新区建设和交通委员会最新披露了进度情况。到 2024 年 10 月底，中环线内点位的拔点工作已经开始了。唐镇小湾村、暮二村项目是浦东新区首个由产业项目带动的“城中村”改造项目，并且一直在持续推进。新场镇新场村、蒋桥村等保障房项目即将开工。浦东新区 2025 年的工作重点依然是向“城中村”拔点方面倾斜。未来两年的土地储备清单包含 43 幅。这些土地主要集中在对外高桥、金桥、三林、康桥、周浦等的外围区域。另外还有 143 幅土地是专项准备地块。这些地块涉及绿化、河道、道路等方面。涵盖的区域有川沙、合庆、新场、三林等。其中体量最大，城市建设正进行得如火如荼。
宝山区：2025 年的征地拆迁支出预算为 60 亿元。此预算同比增长了三成以上。在 2025 至 2026 年期间，宝山的供应主力位于罗店和月浦，一共有 11 幅。另外，还有专项准备的土地 146 幅。当下，宝山区正在积极推动吴淞创新城、南大智慧城、宝山滨江这“三箭齐发”。并且坚持城市更新、转型开发与功能导入、产业集聚同步进行推进。
嘉定区：2025 年的征地拆迁支出预算达到 43.4 亿元。此预算同比有着大幅增长，增长幅度在 200%以上。嘉定区将工作重点放在围绕汽车、集成电路、生物医院产业的转型升级上，以此来发力稳增长并促进发展。在土地资源和空间保障方面，正在大力推进新成村“城中村”的改造工作，同时也在推进菊园、徐行、江桥等地区的城中村改造。2025 年至 2026 年，有 72 幅地块被列入嘉定土地储备滚动计划。安亭、江桥、菊园在其中是供应的主要力量。此外，嘉定还有 81 幅专项准备计划地块。
其体量在全市仅次于浦东。主要集中在华漕镇，像前湾以及诸翟城中村；还有浦锦街道；以及马桥镇；还有莘庄工业区；还有吴泾镇。由此可见，围绕产业的道路建设、公园绿地建设、河道整治、公交枢纽建设等市政配套工程建设已经被列入议程。
松江区：2025 年的征地拆迁支出预算为 34.2 亿元。此预算同比有小幅下降，下降幅度为 4.7%。预计这些资金将用于 4 个改造项目，分别是 2024 年新认定的中山府城、泗泾古镇、永丰秀春湾、九亭朱龙兴联。2025 年，松江还将启动“城中村”整体改造点位 10 个，同时规划拔点点位 3 个，以及整治提升点位 5 个。此外，松江还有 62 幅专项准备计划地块。
奉贤区：2025 年的征地拆迁预算为 15.5 亿元，该预算连续两年同比下降。2025 年奉贤的重点工作包括承接前沿产业导入，在全链条上加速生物医药产业的创新发展，同时启动 5 个“城中村”改造项目，其中一个是南桥镇的“贝港城中村”改造项目，此外还有金汇泰日、庄行冷江雨巷、奉浦肖塘等城中村项目。2025 年列入奉贤土地储备滚动计划的有 51 幅地块，2026 年列入奉贤土地储备滚动计划的也有 51 幅地块。另有 71 幅地块属于专项准备计划。
青浦区前两年在城中村和产业园区建设方面投入较大，涵盖了第一轮盈浦项目、徐泾老集镇项目以及重固项目，还有华为练秋湖研发中心、西岑科创园区组团二，以及安踏、美的、网易等总部企业项目，这些在郊区中较为突出。2025 年征地拆迁预算减少了 84%，变为 9.5 亿元，其降幅在各区中是最大的。在产业园区方面，要促使西岑科创园区组团三开工。加快张江西岑园市级高新区的建设进度。还要加快中电投项目和波司登项目的开工建设。
金山区：在未来的两年时间里，金山的土地储备滚动计划所涉及的地块有 51 幅，专项准备的地块有 33 幅。同时，重点对滨海国际文化旅游度假区以及上海湾区科创城进行打造。
崇明区在未来两年的土地储备滚动计划中，有 53 幅地块。同时，还有 10 幅专项准备地块。这些地块的准备工作都是围绕着生态岛建设来进行的。
四
结论与建议
从上海的征地拆迁支出以及土地储备计划的研究当中，能够看出上海正在加快推动“两旧一村”阶段的城市更新这一工作。并且城市更新是上海未来发展所主要遵循的路径。不同区域依据自身特点制定了各异的发展战略。中心城区强调进行精细化更新以及风貌保护。郊区侧重于借助大规模改造来推动产业协同、产业转型和升级。中心城区的工作重点是开展零星旧改和旧住房成套改造，通过拆迁获取珍贵的土地资源，以实现中心城区城市功能的提升，其落脚点在于功能方面。郊区的主要举措是开展新一轮的城中村改造，借助城中村改造来推动城乡二元结构等深层次的社会经济问题，并且联动城市产业发展的转型，其落脚点在于产业方面。
从整体方面来看，上海的征地拆迁以及城市更新行动，既展现出了政府想要改善居住环境以及提升城市功能的决心，又面临着在有限资源的情况下，怎样实现高效且可持续发展的挑战。上海通过制定并执行差异化的策略，正在对适应各个区域特色的更新路径进行探索。上海已经步入城市更新的新阶段，拥有着很大的政策红利，企业能够积极地参与其中。企业在参与路径上应该如何选择？
首先，在区域选择方面，要以《上海市城市总体规划（2017 - 2035）》（简称“上海 2035”）作为纲领。要做出符合城市发展蓝图的行动，优先在徐汇、浦东、黄浦等区域进行布局，这些区域拆迁预算高且政策支持强。另外，还可以关注嘉定、宝山、松江、青浦、杨浦滨江等区域，提前将土地储备地块锁定。
中心城区在开发模式创新方面，参与了“旧改+风貌保护”项目，像黄浦外滩第二立面项目、徐汇中山南路、肇嘉浜路、龙吴路、桂林路、漕宝路以及大徐家汇城市更新计划中的项目。郊区则参与了“城中村改造+产业导入”项目，类似的模式有浦东唐镇小湾村、嘉定新成村。此外，还可以学习并探索“城市更新+长租公寓+社区商业+办公”复合模式，比如在徐汇漕河泾、浦东金桥等区域，结合科创产业的需求，开发办公、研发、居住一体化的项目。企业能够探索“储备地块+专项准备地块”这种“捆绑开发”的方式，例如河道整治与商业配套相结合。通过这样的方式，企业可以获取政策支持，同时提升土地的溢价。总而言之，企业必须依据区域的特点来制定相应的项目策略，充分发挥自身的才智进行创新探索，从而实现企业的发展需求与城市的升级发展达到双赢的局面。
同时，个人投资者还可以关注浦东区域的“城中村”改造项目，关注嘉定区域的“城中村”改造项目，关注宝山区域的“城中村”改造项目。尤其是产业协同发展区域的项目，比如浦东金桥、嘉定安亭等。这些区域的房产在未来配套完善后，其价值有望提升。
政府方面，持续对政策工具进行优化，加大资金支持力度，将“两旧一村”改造安置模式以及拆迁补偿机制加以优化，推动区域实现协调发展，全力打造绿色、智能且可持续的城市更新样板。
