盛松成为中国人民银行参事，中国首席经济学家论坛研究院院长
2017年5月13日，南京市政府办公厅正式发布《关于进一步加强房地产市场调控的通知》，旨在全面执行中央、国务院以及省委省政府的房地产市场调控工作安排。通知强调，必须坚守“住房是为了居住，而非投机炒房”的原则，以此稳定市场预期，满足合理住房需求，加强市场监管，确保房地产市场持续稳定和健康发展。这是笔者看到的迄今最全面、完善的房地产调控文件之一。
南京近期推出的调控政策涵盖了十个关键措施，具体包括：扩充住宅用地的供应量，强化对土地供应后的监管力度，提升进入土地市场的门槛，对土地出让方式进行优化调整，增加人才安居房的供应，以及规定购房者在获得不动产权证后的三年内，不得将新购住房转让，这一规定适用于居民家庭、企事业单位和社会组织。7. 开发企业需遵循房地产市场调控的相关政策，合理确定新建商品住房的售价。8. 严格执行购房实名登记制度，对于客户数量超过房源供应的商品住房项目，需在公证机构的监督下进行摇号选房。9. 强化对二手住房交易的管理。10. 进一步增强对房地产市场的综合执法力度。这十个关键点共同构成了房地产长效调控的基本框架。
一、 供给与需求相结合的双向调控思路
回顾过去在房地产调控方面的举措，政策主要针对市场需求，着重于从遏制需求的角度实施调控。采取诸如限购、限贷等行政措施，暂时性地限制了部分需求的增长。观察调控后房地产市场的表现，可以发现其确实起到了一定的降温效果。然而，从长远角度考量，这些被暂时压抑的需求只是被推迟了，待到房地产市场调控政策有所放宽，这些需求便会重新涌入市场，对市场造成的影响将比以往更为显著。这便是我们为何不断上调房价调控标准的一个原因。
南京此次调控的重点在于提升供应量，并力求供需平衡。具体措施包括，首先针对土地市场，即房地产市场的根基，制定了2017至2021年间共计5150公顷的住宅用地供应规划。在2012至2016年的五年间，南京的商品住宅用地供应总量达到了2300公顷，其中用于保障住宅供应的土地面积大约为1650公顷（2016年的具体数据未公开，此处根据前两年的平均数推算，约为300公顷）。展望未来五年，住宅用地的供应量预计将比过去五年增长30%，平均每年的供应计划量较2016年上升了47.1%，具体每年的供应计划分别是：2017年为880公顷，2018年为950公顷，2019年为1020公顷，2020年为1100公顷，2021年则增至1200公顷。近年以来，南京房地产市场需求持续强烈，单靠压制需求无法从根本上缓解房价上涨的问题，同时还需要同步提升供应量。提升房地产供应的核心在于扩大土地供应，南京的最新政策充分展现了这一理念。
二、城市发展与人才建设相结合的软硬双实力思路
城市的发展与建设需依托人才，人才构成城市竞争力的核心要素。近两年来，“逃离北上广”这一议题受到广泛关注。大城市高昂的房价和沉重的生活压力，使得一些城市开始面临人才流失的问题。一旦大量高端和专业人才从一城流出，该城市的衰落将不可避免。南京在本次调控中提出要增加人才住房供应，旨在五年内解决十六万人才的居住难题。为此，将采取共有产权住房、人才公寓、公共租赁住房以及购房补贴和租赁补贴等多种手段，构建起一个涵盖购买、租赁和补贴的人才安居保障体系。
人才强市是南京“十三五”规划的核心要素，南京的城市发展目标定位为在国际上具有影响力的创新型国家城市。我们致力于到2020年，使南京在科技综合实力和产业竞争力方面在全国各大城市中位居前列。既要应对城市快速扩张可能导致的优秀人才流失，也要积极探讨如何吸引更多人才来南京发展。以人才安居项目为关键切入点，着力改善人才居住条件，通过引进和保留优秀人才，将南京这座人才密集型城市转变为人才优势突出的城市，从而显著增强南京的整体竞争力。
三、经济增长和社会发展相结合的双目标思路
城市经济的提升与社会进步相互促进，经济增长构成了社会发展的基石，而社会发展则是经济增长的终极追求，这两者缺一不可。近年来，南京的经济增速持续加快，2016年其GDP达到了10503亿元，以可比价格计算，同比增长了8.0%。人均GDP超过了12万元，这一水平已基本与中等收入国家的城市相当。但是从整个社会发展来看，南京仍然存在以下三个方面的问题。
观察产业结构，南京目前仍为工业主导型城市；2016年，其规模以上工业企业创造了高达13027亿元的工业总产值，规模庞大；同时，该市正处于产业转型升级的关键时期。
观察固定资产投资情况，2016年南京房地产开发的投资总额达到了1846亿元，这一数额占据了全市固定资产投资总额的33.36%，由此可见，南京的经济发展在很大程度上是依赖于房地产市场的。
南京的城乡二元结构问题依然突出，郊区的城市化步伐较慢，同时仍有6%的农村居民生活在贫困线以下。
南京近期发布的调控措施旨在遏制房地产市场的投资和投机行为，这有助于在一定程度上减少对房地产的过度依赖，同时促使资金流向实体经济。以人才安居房为切入点的人才发展战略，有望加速南京工业的转型升级。此外，将保障性住房政策融入土地出让流程，预计将导致未来保障性住房供应量的提升。新政策规定需继续提升中小户型以及经济型住房的供给量，此举旨在促进南京城镇化进程，缓解城乡二元结构的冲突，并有助于提升低收入家庭的生活质量。
四、短期调控和长期疏导相结合的双手段思路
依据马克思在政治经济学领域对行业平均利润率的论述，资本天生追求利润，故当某一行业的利润率超出其他行业时，资本便会纷纷涌入。此理论亦能阐明当前房地产市场异常火爆的现象。目前，众多资金流向房地产行业，其根本原因在于房地产投资回报率显著高于其他领域。过度的投资投机行为导致房地产市场异常火爆，与此同时，其他行业却相对冷清，一些城市甚至出现了“产业空心化”的现象。鉴于此，我们必须在房地产行业内部进行调控，同时在外部进行疏导。只有当房地产行业的平均利润率与其他行业基本持平，社会的资本才会趋于稳定，房地产市场过热的问题才能得到有效解决。
南京最新发布的调控措施正是基于这一理念。首先，对房地产市场实施严格调控。在短期内，强化土地管理，提升土地市场准入标准，改进土地供应方式，实施合理的价格申报机制以及限购、限售等措施，旨在通过抑制需求来减轻社会资本对房地产领域的冲击。这种调控手段在短期内通常能取得成效，然而从长远角度考量，其效果则相对有限。因此，解决问题的关键在于合理引导需求。这种引导主要涉及两个层面：一方面，针对居住需求，最有效的策略是扩充供应量。为此，需制定一个长期的土地供应规划，确保信息公开且透明，以此稳定市场预期，防止因需求集中涌入而给市场带来短期的负面影响。另一方面，还需对开发资金进行有效疏导。为了加速工业化向更高水平的转变，促进服务业的深化改革，强化城市的创新产业建设，提升其他行业的盈利能力，并将资金合理引导至其他行业。南京的“十三五”规划提出了以创新型、服务型、枢纽型、开放型、生态型为特征的“五型经济”发展模式及其相关配套政策，这对构建房地产调控的长期机制同样具有关键意义。
南京此次推出的以“四个结合”为特色的调控措施，初步构建了长效调控机制的框架。这样的长效机制需遵循市场法则，主要依靠市场调节手段（而非行政手段），并实施土地、财政、金融、税收以及社会保障等多方面的综合调控措施。同时，还需构建一个能够满足所有居民居住需求的供应体系。高收入人群有权购买高品质的住宅，与此同时，必须为低收入人群构建周全的保障机制，这包括经济适用的商品住宅以及公共租赁住房等。此外，还应当重视对市场预期的调控，通过政策推广和舆论导向促使市场回归理性状态。最终，有必要构建一套全方位的动态监管体系。
目前观察，房地产市场稳定发展的长效调控体系尚在起步阶段，但形势紧迫。4月份，中央政治局会议明确指出，需迅速构建一整套有利于房地产市场稳定发展的长效调控体系。南京此次出台的调控措施，初步描绘了长效调控的框架，尽管如此，仍有许多细节待完善。此外，某些领域甚至可能触及到根本性的改革，诸如户籍管理制度、土地财政政策等。南京的调控思路对于其他城市乃至国家层面均有较大的借鉴意义。
盛松成系中国人民银行参事、首席经济学家论坛研究院院长，
宋红卫为同策房产咨询股份有限公司研究员
（本文仅反映作者观点，不代表所供职机构意见）
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